Om de lokale democratie te redden, voerde Amsterdam de burgerbegroting in. Maar nu blijkt dat Oost Begroot zelf niet heel democratisch is verlopen.
Eva Kwakman
‘Je ziet dat de gemeente niet alles transparant wil, en ze zijn ook niet eens in staat om alles transparant te presenteren, omdat het bij hen nogal begrotingstechnisch ingewikkeld is.’ Tim Doornewaard, sociaal ondernemer in Oost en directeur van buurthuis De Meevaart, vertelt over Oost Begroot, het project van de gemeente Amsterdam waarbij inwoners eigen ontwikkelplannen voor de buurt kunnen uitvoeren met overheidsbudget. Tussen september 2020 en januari 2021 konden alle inwoners van Oost op de plannen voor hun buurt stemmen.
Transparantie en democratie, of liever een gebrek daaraan, zijn de sleutelwoorden van deze tijd. De landelijke politiek wordt door Kamerleden en media beschuldigd van een hardnekkige achterkamertjescultuur en het bestuurlijk stelsel van Amsterdam doet het op deze vlakken ook allesbehalve geweldig, zoals bleek uit een onafhankelijke evaluatie afgelopen november. Het concept van de burgerbegroting, waarvan Oost Begroot een versie is, is bedoeld om deze problemen lokaal aan te pakken. Joop Hofman, sociaal projectontwikkelaar en expert op het gebied van burgerbegroting, legt in zijn publicatie We zijn begonnen: Invoering burgerbegroting in Nederland uit dat burgerbegroting inwoners meer bij de politiek moet betrekken, het vertrouwen in de overheid moet versterken en het keuzeproces van een begroting transparanter moet maken. Dat de gemeente Amsterdam dit heeft ingevoerd, is dus een stap in de goede richting. Het enige probleem: de uitvoering vertoont juist die kwalen die het hoort te verbeteren.
Troebel in plaats van transparant
‘De burgerbegroting komt van oorsprong uit Brazilië, waar deze gezien werd als instrument voor sociale verbeteringen en als wapen tegen ondoorzichtige aanbestedingen,’ schrijft Hofman. Hij voorstaat de invoering van de burgerbegroting in Nederland en was betrokken bij burgerbegrotingen in Antwerpen, Breda, Emmen, Oldebroek en Lelystad. Ook van andere kanten wordt de burgerbegroting bejubeld: Rutger Bregman stelde in 2016 in een artikel in de Correspondent dat het een antwoord is ‘op de zeven plagen van onze oude, vermoeide democratie’. Als één van die plagen noemde hij corruptie en gebrek aan transparantie. De burgerbegroting pakt dit aan door burgers meer inzicht in bestuur en begrotingen te geven, waardoor ze bestuurders beter kunnen controleren, beschreef hij aan de hand van voorbeelden uit verschillende landen.
Voor de uitvoering van de burgerbegroting in Oost lijkt dit echter niet op te gaan. Als ik sociaal ondernemer Doornewaard, die zelf een plan indiende voor Oost Begroot, aan de telefoon vraag of hij denkt dat deelnemers meer inzicht hebben gekregen in de begroting van de gemeente, antwoordt hij zonder twijfel: ‘Nee. Dat denk ik niet.’ Hij vertelt dat de procedure niet helder was en dat het stadsdeel niet goed communiceerde hoe ze tot bepaalde besluiten waren gekomen. Dit gaat niet alleen voorbij aan de democratische doelen van de burgerbegroting, maar belemmert ook dat deelnemers door inzicht in de reguliere begroting kunnen bepalen of hun plannen ‘voldoende aanvullend’ zijn ‘of misschien het verschil niet gaan maken’, zoals volgens Hofman wel het geval is in Antwerpen.
Doornewaard is niet de enige: IJopener schreef al eerder dat deelnemers van Oost Begroot de haalbaarheidstoets, waar het stadsdeel de ingediende plannen aan onderwierp voordat erop gestemd kon worden, niet erg transparant vonden. Ook zijn sommige plannen afgewezen omdat de bestemmingslocatie niet beschikbaar was door gebiedsplannen van de gemeente, terwijl dat van tevoren niet kenbaar was gemaakt. Volgens IJopener was de reactie van verantwoordelijk stadsdeelbestuurder Rick Vermin (GroenLinks) ‘dat het demotiverend zou hebben gewerkt als van tevoren aangegeven was welke locaties al een andere bestemming hadden.’
‘Een competitie tussen maatschappelijke initiatieven’
Behalve transparantie schiet Oost Begroot ook tekort in andere democratische aspecten. ‘Oost Begroot heeft eigenlijk niet een heel democratisch proces,’ vat Doornewaard zijn anekdotes simpelweg samen tijdens ons telefoongesprek. Aan de Brug vertelde stadsdeel Oost blij te zijn met het aantal van ‘maar liefst’ 3834 bewoners in Oud-Oost die hebben gestemd voor Oost Begroot. Ter indicatie: in Oud-Oost wonen 35.846 mensen. De gekozen plannen in die buurt representeren daarmee de mening van afgerond 11 procent van de inwoners.
Ook klinkt het uit meerdere hoeken, waaronder IJopener en oost-online, dat het netwerk van planindieners een te grote rol speelde bij het behalen van stemmen. Hierdoor zouden ze niet allemaal een eerlijke kans hebben gemaakt. Doornewaard zegt hier echter over dat sommige initiatieven niet hebben gewonnen, terwijl hij daarvan wist dat ze wel een grote achterban hadden. Maar aan de andere kant vertelt hij hoe één gezin drie prijzen won: ‘Voor de vader, de moeder en de dochter. Ja, dat vind ik dan wel apart.’
Joop Hofman schrijft dat het bij een goede burgerbegroting hoort dat inwoners plannen in samenwerking kunnen afwegen en tot een compromis kunnen komen waarbij alle perspectieven gehoord zijn. Het is dus ‘geen competitie tussen maatschappelijke initiatieven, geen referendum tussen goede ideeën. Omdat dat niet bijdraagt aan het bouwen aan nieuwe productieve relaties.’ Maar in Oost is die competitie er wel. Wat gebeurt er met de plannen die net niet genoeg stemmen hebben gekregen? Die kunnen de prullenbak in, tenzij het verliezers lukt om ergens anders financiering vandaan te sprokkelen of die zelf op te brengen. Daarmee wordt ook de representatie van een deel van de stemmers weggegooid. Doornewaard zegt dan ook over zijn ingediende plan: ‘Ik ben eigenlijk op heel veel vlakken maatschappelijk actief. Dus als het me via Oost Begroot niet lukt, dan lukt het me wel op een andere manier, maar dat komt doordat ik toevallig op een positie zit waarbij ik al die ingangen heb. Dus dat is heel anders dan een bewoner die een mooi idee heeft en daar iets mee wil gaan doen in de buurt.’
Binnen de kaders van de gemeente
Hofman legt in zijn boek vier verschillende vormen van begrotingsparticipatie voor, waarvan burgerbegroting er één is. De andere vormen zijn publieke verantwoording van de begroting door de gemeente, inspraak van inwoners ‘over het opstellen en aanscherpen van de bestaande begroting’ en co-creatie van de begroting door inwoners en gemeente. ‘De eerste twee perspectieven versterken en verfrissen vooral de institutionele democratische systemen van het besturen. Dat gaat over de burger-overheidsrelatie.’ De overige vormen, waaronder burgerbegroting, ‘versterken vooral de kracht van de lokale gemeenschap en het eigenaarschap van inwoners voor hun vraagstukken. Dat gaat over de burger-burgerrelatie.’ Als Oost Begroot niet geslaagd is in het eerste, is het dan misschien wel geslaagd in het laatste?
Nee. Om een gevoel van eigenaarschap voor de buurt te creëren onder inwoners, moeten zij agenderend zijn bij de burgerbegroting in plaats van de gemeente zelf, schrijft Hofman. Ze moeten helemaal zelf hun onderwerpen kunnen aankaarten en daarin kunnen afwijken van gemeentebeleid. Maar als ik Doornewaard daarnaar vraag, klinkt het alsof de burgerbegroting in Oost in plaats daarvan is gevormd binnen de kaders van de gemeente.
Vóór het indienen van de plannen moesten er eerst thema’s worden gekozen die belangrijk waren voor de buurt, waar de plannen mee te maken moesten hebben. Voorbeelden zijn ‘armoede en schulden’, ‘klimaat en duurzaamheid’ en ‘minder zwerfvuil en grofvuil’. Daarvoor ging het stadsdeel op straat met mensen in gesprek. Later gingen inwoners bij bijeenkomsten met elkaar in overleg om een selectie te maken van de belangrijkste thema’s. Doornewaard: ‘Ik heb het idee dat ze soms in een bepaalde buurt maar hooguit tien mensen hadden gesproken en dat ze dan ook nog vrij suggestief die onderwerpen aanboden. Dus dan ben je als gemeente aan het sturen. En dan komen daar vijf thema’s uit waarvan ik denk: volgens mij zijn dit niet de thema’s. Dan zeggen ze: ja, maar we moeten door, dus dit zijn nu wel de thema’s. Als je dan vraagt hoe dat besloten is, zeggen ze: ‘Ja dat weten we niet, zeggen we niet.’
Gemeente mag kritischer – en kwetsbaarder
Natuurlijk is Oost Begroot niet een en al negatief. Uit de invoering blijkt in ieder geval een besef bij de gemeente dat het anders moet. ‘Nu nog iets meer aandacht voor de uitvoering,’ zegt Doornewaard. Ook zijn er plannen uit de begroting gekomen die structurele problemen aanpakken, zoals het Vrouwennetwerk Actief dat de zelfredzaamheid van vrouwen in Oud-Oost wil versterken. Het plan van Doornewaard, waar ik hem over belde, heeft niet gewonnen maar wordt alsnog uitgevoerd met andere middelen. Onder de titel ‘Ieder kind een gelijke kans’ richt dit zich op activiteiten die de kansen van kinderen bevorderen, met speciale aandacht die uitgaat naar kindermishandeling.
Vermin liet weten aan IJopener dat er tenminste een evaluatie komt van de procedure van Oost Begroot. Maar of dergelijke evaluaties leiden tot toekomstige verbetering van de burgerbegrotingen in Amsterdam is nog maar de vraag. Zo waren er na afloop van Centrum Begroot 2020 ‘veel kritische geluiden en daarnaast nogal wat voorstellen voor verbetering’ te horen onder bewoners volgens Buurtorganisatie 1018, terwijl ze die in de ‘bijna uitsluitend positieve’ evaluatie niet terugzagen. Inmiddels is Centrum Begroot 2021 alweer in volle gang, de machine gaat door. Het indienen van de plannen is gesloten, deelnemers wachten nu alleen nog op de laatste likes die ze kunnen krijgen om in aanmerking te komen voor de selectie door het stadsdeel.
Hoe dan ook vindt Doornewaard dat stadsdeel Oost nu alvast ‘wat kritischer naar zichzelf mag kijken en naar hoe het proces verbeterd kan worden. En als je het nou helemaal democratisch wilt, dan zouden ze dat ook kunnen communiceren naar de inwoners of ze laten meepraten over wat er verbeterd kan worden. De gemeente vindt het vaak lastig om zich kwetsbaar op te stellen. Dat moeten ze nog leren, denk ik.’
Reactie stadsdeelbestuurder Rick Vermin
Bestuurder Rick Vermin laat in een reactie weten blij te zijn dat in 2020 gestart is met Oost Begroot. Hoofddoel is het vergroten van zeggenschap van bewoners over gemeenschapsgeld. € 800.000 is op die manier ten goede gekomen aan initiatieven die door bewoners zelf gekozen zijn, binnen thema’s die zij ook zelf hebben gekozen. 2020 was een opstartjaar. Ook door de Corona maatregelen kon de aanpak niet doorgaan zoals gepland. Er moest regelmatig geïmproviseerd worden, maar Vermin ziet het als een groeimodel: ‘de ervaring uit Antwerpen laat zien dat het wel 5 jaar kan duren om de werkwijze echt goed neer te zetten. We hebben de eerste stap gezet en blijven de methodiek ontwikkelen. Uiteraard nemen we de input en kritische noten van bewoners hierbij mee. In dit eerste jaar hebben al zo’n 17.500 bewoners van Oost meegedaan en de eerste plannen zijn al uitgevoerd samen met bewoners, een resultaat waar ik best trots op ben.