Met de Omgevingsvisie 2050 heeft de gemeente Amsterdam ambitieuze plannen die inspelen op huidige problemen. Een inclusieve, duurzame, vitale, gezonde, leefbare én compacte stad. Maar kan dat wel allemaal tegelijk? En hoe zijn de inzichten van bewoners betrokken bij het maken van dit beleid? Een vergadering van de stadsdeelcommissie Oost biedt context.
Politiek | Eva Kwakman
 ‘Alles bij elkaar te weinig duurzame bescherming voor de belangrijkste groene en ecologische gebieden.’ ‘We weten waar dit heengaat!’ ‘Het is een eenzijdig beeld.’ De meningen buitelen over elkaar heen in de opgenomen Zoommeeting die ik aan het terugkijken ben. De vertraagde en soms vastlopende internetverbinding maakt dit alleen maar chaotischer, net als hier en daar een microfoon die aan is blijven staan en daardoor stemmen dramatisch weergalmt. De gemoederen lopen steeds hoger op. Uiteindelijk roept de voorzitter geërgerd: ‘Even een ordepunt!’ terwijl ze haar handen resoluut naar voren en omlaag beweegt, alsof ze het ordepunt vastpakt aan beide kanten en voor haar collega’s neerzet. Een bebrilde man die braaf met zijn hand omhoog aan zijn keukentafel zit, wordt op een schooljuffrouwtoon, inclusief uitgestoken wijsvinger, door haar afgekapt.
Ergens op de achtergrond klinkt het geluid van een wc die wordt doorgetrokken; een ander mompelt binnensmonds tegen zijn computer: ‘Ik heb geen idee hoe dit werkt.’ Nog een ander is met zijn vingers spinachtig vlak voor de camera aan het bewegen, vermoedelijk knopjes indrukkend. (Als we over een tijdje allemaal uitgestorven zijn en er aliens op aarde landen om te ontdekken welke soort hier heeft geleefd, is dit het soort materiaal dat ze zullen aantreffen, denk ik bij mezelf. Dit is hoe ze ons zullen herinneren.)
Er staat veel op het spel en lang niet iedereen is tevreden over de plannen
Het is de stadsdeelcommissie van Amsterdam-Oost die vergadert op 9 maart. Het onderwerp waar de leden zo vurig over zijn is de Omgevingsvisie voor Amsterdam tot 2050. Logisch: er staat veel op het spel. In 2050 zal de stad naar schatting onderdak moeten bieden aan 250.000 nieuwe inwoners, terwijl het nu al moeilijk tot onmogelijk is voor zowel midden- als lage inkomens om een huis in de stad te vinden. Tegelijkertijd mogen er geen waardevolle groene gebieden verloren gaan en moet de stad omschakelen naar een circulaire economie en uiteindelijk klimaatneutraal worden. Lang niet iedereen is tevreden over de plannen. Gelukkig staat het dagelijks bestuur van Oost erg open voor aanpassingen, maar voor ‘teruggaan naar de tekentafel’, zoals volgens sommige stadsdeelcommissieleden nodig is, vindt het bestuur het in dit stadium te laat. Uiterlijk in juli moet de Omgevingsvisie definitief worden vastgesteld door de gemeenteraad. Waar staat de visie precies voor en wat valt erop aan te merken?
Zoals uitgelegd wordt in het document, is de Omgevingsvisie ‘een langetermijnvisie op de ruimtelijke ontwikkeling van de stad’. De visie wordt opgesteld in verband met een nieuwe wet, de Omgevingswet, die in 2022 in werking moet treden. Het doel van dit nieuwe beleid is onder andere om besluitvorming over ruimtelijke ontwikkeling te decentraliseren en om het te creëren vanuit een begrip van de verbanden tussen de verschillende ‘aspecten van de fysieke leefomgeving’, zoals energie, groen, mobiliteit en wonen.
De stad moet ‘verdichten’ en gaat de hoogte in
Om de huidige en toekomstige druk op de stad te spreiden, wil de gemeente meerdere centra ontwikkelen, zowel binnen Amsterdam als in de regio eromheen. Zuidoost, Nieuw-West en Noord krijgen daarom de winkels, horeca en culturele voorzieningen die een centrum toebehoren. De groeiende bevolking wordt gehuisvest in 150.000 nieuwe woningen binnen de bestaande stadsgrenzen, zodat de natuurlijke landschappen rondom Amsterdam niet worden aangetast. Dit betekent wel dat de stad moet ‘verdichten’ en de hoogte in gaat, wat vooral zal gebeuren op terreinen die nu nog alleen voor bedrijven worden gebruikt en in de naoorlogse wijken van Zuidoost, Nieuw-West en Noord. En dit alles moet ook nog gecombineerd worden met ‘rigoureus vergroenen’: er worden nieuwe parken aangelegd in Haven-Stad, aan de noordelijke IJ-oever en op IJburg en er zal meer beplanting komen in straten, op pleinen, aan gevels en op daken. De ruimte hiervoor moet gecreëerd worden door de stad autoluw te maken: aan de buitenranden komen ‘hubs’ waar forenzen die met de auto reizen over moeten stappen op OV of fiets.
Duizenden nieuwe woningen, hoogwaardig openbaar vervoer, recreatie aan het water…
Voor stadsdeel Oost betekent dit dat het Zeeburgereiland, IJburg en het Amstelkwartier verder worden ontwikkeld met ‘duizenden nieuwe woningen’, horeca en culturele voorzieningen. Ook komen er meer verbindingen voor hoogwaardig openbaar vervoer, bijvoorbeeld naar het Zeeburgereiland en IJburg en tussen het Amstelkwartier, Watergraafsmeer en Science Park. Ook komt er een pontverbinding tussen Sporenburg en de Sluisbuurt. De Amsterdamsebrug wordt opgewaardeerd en de Gooiseweg juist afgewaardeerd, zodat daar mensen direct aan de weg kunnen wonen. Groene gebieden, zoals de Diemerscheg, worden toegankelijker gemaakt en in kwaliteit verhoogd, en plekken aan het water die in de zomer populair zijn, zoals de koppen van het Java-eiland en het Zeeburgereiland, IJburg en Het Nieuwe Diep, worden geschikter gemaakt voor recreatie.
‘De planologen zijn nu aan de macht’
Ondanks deze concrete plannen vinden insprekers bij de vergadering van stadsdeelcommissie Oost de Omgevingsvisie nog te vaag. ‘De Omgevingsvisie geeft bestuurders, ambtenaren en beleidsmakers veel te veel ruimte om gewoon dingen te doen zonder betrokkenen echt goed bij het overleg te betrekken’, zegt inspreker Rens van der Linden namens vereniging Vrienden van het Flevopark. Ook inspreker Johan Vlug, namens vier parkenverenigingen, vindt het onduidelijk wat de gemeente ‘concreet gaat doen in de openbare ruimte’ en mist meetbare doelen in de Omgevingsvisie, vooral op het gebied van het voorgenomen ‘rigoureus vergroenen’. Dat de omgevingsvisie een ‘levend document’ is, zoals de gemeente het noemt, waarin latere bijsturing en vernieuwing mogelijk blijft, vindt hij gevaarlijk, omdat ‘natuur en landschap kwetsbare en langzaam ontwikkelende ruimtelijke gebieden zijn die langdurige bescherming nodig hebben, zeker wanneer de stedelijke druk toeneemt.’
Een aantal commissieleden sluit zich hierbij aan. Paul Paulusma (PvdA, IJburg en Zeeburgereiland) en Mark van Dongen (SP, Indische Buurt en Oostelijk Havengebied) stellen dat er een normatief kader ontbreekt dat voorafgaand aan de omgevingsvisie geformuleerd had moeten worden en dat zou garanderen dat de normen en waarden onderliggend aan de omgevingsvisie in de toekomst gewaarborgd worden. Van Dongen noemt voorbeelden: ‘Hoeveel groen moet je hebben bij hoeveel mensen? Hoeveel sport heb je nodig bij hoeveel mensen? Als je dan gaat zien dat de stad gaat groeien, kun je ook zien waar je je in een visie op moet richten als je je stad leefbaar wilt houden. En dat is iets wat in dit stuk volstrekt ontbreekt.’ Paulusma: ‘De planologen zijn nu in de gelegenheid om een heleboel wat niet is geformuleerd naar zich toe te trekken. […] Schertsend zeg ik wel eens: ja, de planologen zijn nu aan de macht.’
Een visie waar álles in staat is ‘eigenlijk hetzelfde als niets’
Dat de Omgevingsvisie niet concreet genoeg is, heeft te maken met dat er geen keuzes in worden gemaakt. ‘Ieder weldenkend mens dat dit stuk leest, zal zich afvragen: hoe kun je al deze ambities binnen de bestaande grenzen waarmaken? Je kunt niet én 150.000 woningen extra bouwen én meer groen toevoegen én meer ruimte voor recreatie en sport creëren. En dan ook nog eens bedrijven huisvesten’, aldus Bas van Vliet (Méérbelangen, Watergraafsmeer). Van Dongen zegt dat een visie waar álles in staat ‘eigenlijk hetzelfde is als niets’. Ook Paulusma vindt dat er te weinig grenzen worden aangegeven, ‘En dat is nou juist de bedoeling als je zegt: welke stad willen wij worden, welke willen wij zijn.’
Dagelijks bestuurder en portefeuillehouder Ruimtelijke Ordening Ivar Manuel (D66) zegt dat de gemeente toch wil proberen om zo veel mogelijk tegelijk waar te maken. ‘En in de uitwerking zal het er inderdaad wel vaak op neerkomen dat je voor het ene kiest of voor het andere, maar zo lang we het kunnen proberen te combineren, zullen we dat blijven doen.’ Maar waar die keuze in de uitwerking dan op gaat vallen, wordt in de Omgevingsvisie vaak niet duidelijk gemaakt. En is dat niet juist waar een visie voor zou moeten dienen?
Als burger moet je altijd maar hopen dat bestuurders zich aan hun woord houden. Het gevaar van het niet concreet maken van keuzes in de Omgevingsvisie is, dat er überhaupt geen woord is waaraan ze zich moeten houden.
‘De sfeer van een hippe, internationaal georiënteerde stad’
Volgens commissielid Van Vliet worden sommige keuzes toch stiekem gemaakt en vervolgens ‘versluierd’. Eén daarvan is groei. Commissielid Paulusma merkt op: ‘De richting van het stuk is toch een beetje: groei is onvermijdelijk. […] Dan moeten we een schaalsprong maken. De vraag is natuurlijk: hoever? Maar dat lees je niet.’ In de Omgevingsvisie wordt inderdaad duidelijk dat de gemeente de internationale positie en aantrekkingskracht van Amsterdam waardeert en wil blijven bevorderen, onder andere door ruimte te bieden aan internationale bedrijven en kennismigranten – een van de voornaamste instromen van inwoners. Van Vliet: ‘Het hele stuk ademt de sfeer van een hippe, internationaal georiënteerde stad, waar vooral zzp’ers werken, of mensen in de ICT-sector.’
De Omgevingsvisie is geformuleerd alsof deze beoogde groei buiten de invloed van de gemeente ligt en we dus niet anders kunnen dan ons eraan aanpassen. Terwijl Amsterdam de komst van internationale bedrijven, kapitaal en nieuwe inwoners in het verleden juist zelf actief gestimuleerd heeft, zoals geograaf Cody Hochstenbach beschrijft in een wetenschappelijk artikel. Een ander artikel van geograaf Wouter van Gent maakt duidelijk dat de internationale concurrentiepositie van Amsterdam werd verbeterd door al vanaf de jaren ’80 het huizenaanbod steeds meer te privatiseren en zo een welvarendere bevolking aan te trekken en door gebieden van hoge consumptie uit te breiden. Uiteraard zijn lagere inkomensgroepen hier de dupe van: die worden de stad uitgedrukt en vervangen door de rijkere medemens.
Een onmogelijke combinatie
Nu denkt de gemeente verdere bevordering van het internationale karakter van Amsterdam te kunnen combineren met gelijkheid en inclusiviteit, zo blijkt uit de Omgevingsvisie: ‘Zowel de snelle groei als de transities zijn een gegeven. Ze dagen ons uit en bieden tegelijk grote kansen. KanÂsen om voort te bouwen op het Amsterdamse karakter van een open, diverse, internationale en historische stad. Kansen om te werken aan een menselijke metropool: inclusiever, duurzaÂmer, leefbaarder, vitaler, gezonder en compacter.’
Maar zoals Michiel Couzy al schreef in Het Parool, lieten onderzoekers van de UvA en de VU in samenwerking met Boston Consulting Group in een adviesrapport zien dat ‘een internationale stad, met veel buitenlandse bedrijven en werknemers niet samengaat met een betaalbare woningmarkt en behoud van de middeninkomens.’ Ook zou het ten koste gaan van investeringen in sociale steunregelingen en voorzieningen – een belangrijk middel om ongelijkheid te verkleinen – omdat het geld simpelweg niet overal heen kan. De consequentie van groei en internationalisering is volgens het rapport ‘differentiatie tussen groepen’; ‘hoger opgeleiden bloeien, kwetsbaardere groepen ervaren nog steeds problemen.’ En dat terwijl de kansenongelijkheid ‘al zorgelijk en groeiende’ was. Of de gemeente in de toekomst zal kunnen kiezen voor inclusiviteit en gelijkheid ten koste van economische groei, kan alleen de tijd uitwijzen.
Te weinig en te laat bij beleid betrokken: ‘Een gemiste kans’
Dat de gemeente de komende dertig jaar alles tegelijk wil, is volgens stadsdeelbestuurder Manuel een gevolg van de vele meningen van Amsterdammers die gehoord zijn in de totstandkoming van de Omgevingsvisie. Er zijn ‘fysieke en online bijeenkomsten georganiseerd via een trektocht door de stad’, zo beschrijft de visie, en is er gesproken met burgerorganisaties, ondernemers en kunstenaars. Er is zelfs een speciale adviesraad van vrouwelijke Amsterdammers opgericht, genaamd WomenMakeTheCity, wat aangeeft dat de gemeente haar best doet om ook de perspectieven op ruimtelijke ordening te horen van de stemmen in de samenleving die normaal gesproken minder breed gerepresenteerd zijn.
Deze inspanningen geven gehoor aan de recente constatering door een onafhankelijk onderzoeksbureau dat Amsterdammers te weinig en te laat bij beleid worden betrokken. Toch zijn er signalen dat de democratisering beter kan. De insprekers van Vrienden van het Flevopark bij de vergadering van de stadsdeelcommissie Oost zijn bijvoorbeeld niet betrokken bij de vorming van de Omgevingsvisie, terwijl er concrete plannen zijn voor het Flevopark en Het Nieuwe Diep. Zij voelen zich gepasseerd en willen dat overleg met betrokken verenigingen zoals die van hen structureel onderdeel wordt van beleidsvorming aan de voorkant, niet achteraf.
‘Betrekken burgers bij beleid meteen al niet in praktijk gebracht’
Ook commissielid Van Vliet zegt dat ‘het meer betrekken van de burgers bij beleid meteen al niet in praktijk is gebracht’ en vindt het al helemaal schandalig dat de stadsdeelcommissies niet bij de totstandkoming van de visie zijn betrokken. ‘Kennelijk vond men het niet nodig om bij de ogen en oren van de wijken op te halen wat er daar speelt en wat zij nodig hebben. Dat is een gemiste kans, waardoor we nu, even gauw, in het kader van de reguliere inspraak nog iets mogen vinden, en zo werkt het natuurlijk niet.’ Nu bij die reguliere inspraak – ná de voltooiing van de conceptversie van de Omgevingsvisie – blijkt dat sommige commissieleden de visie zo slecht vinden dat ze hem geheel willen verwerpen, is het volgens het dagelijks bestuur te laat om nog opnieuw te beginnen.
‘Niet meer te verwerken’
Daarnaast maakt de ontoegankelijkheid van de beleidsvorming zelf het proces minder democratisch. Als inwoners al op tijd bij de reguliere inspraak waren, die duurde van 21 januari tot 3 maart, bleek het moeilijk om te achterhalen wat de gemeente allemaal van plan was en hier een mening over te vormen. De Omgevingsvisie telt namelijk 252 pagina’s en de Omgevingseffectrapportage (OER), waarin de effecten van de plannen op de fysieke leefomgeving worden voorspeld, 326 pagina’s. Inspreker Vlug, namens vier parkenverenigingen, mist een ‘toegankelijke, compacte versie van het omgevingsplan met een helder, inhoudelijk gericht taalgebruik. Voor burgers, raadsleden, ambtenaren en andere betrokkenen zijn rapporten van 300 tot 500 pagina’s niet meer te verwerken, laat staan actief toe te passen.’ En gemeenteraadslid Jennifer Bloemberg-Issa (PvdD) stuurde zelfs kritische vragen naar wethouder Ruimtelijke Ordening Marieke van Doorninck (GroenLinks), omdat haar fractie ‘signalen’ had opgevangen van buurtorganisaties en verenigingen dat ze te beperkt geïnformeerd waren over de inspraak en dat die bovendien te kort duurde om de enorme documenten goed door te kunnen spitten.
Stadsdeelcommissie Oost adviseert
Met deze bescheiden middelen vergadert de stadsdeelcommissie Oost ondertussen kibbelend en stuntelend door. Het grote aantal verschillende standpunten dat vertegenwoordigd is in de Omgevingsvisie, is er ook onder de commissieleden. Uiteindelijk komen ze tot een advies aan het dagelijks bestuur en aan het college over de Omgevingsvisie:
- Schrap het Diemerpark als mogelijke locatie voor extra sportvelden om de natuur te beschermen;
- Behoud bij de ontwikkeling van de Gooiseweg ‘groen en recreatieve functies zoals het Prins Bernhardpark, de groenstrook tussen de Nobelweg, Kamerlingh Onneslaan en huidige Gooiseweg, het Darwinplantsoen, speeltuin Frankendael aan de Fizeaustraat, en Sportpark Drieburg’;
- Pas sportplekken in nieuwe buurten zoals Cruquius, Amstelkwartier en Bajeskwartier;
- Behoud het groene karakter en de leefbaarheid bij verdichting van naoorlogse wijken zoals Tuinwijck, Amsteldorp, Julianapark Middenmeer Zuid en Jeruzalem;
- Creëer een P&R aan de rand van de stad in plaats van op het Zeeburgereiland en een fietsbrug tussen het Zeeburgereiland en het Oostelijk Havengebied;
- Ontwikkel de infrastructuur van het Oostelijk Havengebied voor de toekomstige vervoersstromen richting het Zeeburgereiland en IJburg;
- Maak meer zwemrecreatieplekken om de drukte in de zomer te spreiden, bijvoorbeeld op de Oostpunt van het Zeeburgereiland en de noordoostelijke IJoever;
- Neem een brug over het Amsterdam-Rijnkanaal, die het Oostelijk Havengebied en Zeeburgereiland direct verbindt, op in de Omgevingsvisie, evenals een tramlijn over de Amsterdamse Brug ‘die direct naar Station Muiderpoort en van hieruit naar de rest van de stad leidt en die ook Noord ontsluit.’
Na ruim drie uur is de vergadering nog niet afgelopen en pakt een lid er een kommetje vla bij om het uit te kunnen houden. Terwijl de andere commissieleden vurige, doch vermoeide discussies voeren, lepelt hij het rustig en in vrede naar binnen. De discussies gaan ten koste van de efficiëntie en de desondanks aanwezige behoefte aan efficiëntie gaat ten koste van de mogelijkheid om gehoord te worden. Door de drie verschillende eenheden in de vergadering – stadsdeelcommissie, dagelijks bestuur en insprekers – die allemaal vragen aan elkaar hebben, verdwijnt uiteindelijk volledig het overzicht. Het is niet te achterhalen of alle gestelde vragen beantwoord worden zonder meerdere keren terug te spoelen. Dergelijke debatten laten zien hoe democratie ‘de slechtste regeringsvorm is, afgezien van al die andere vormen die zijn uitgeprobeerd’, zoals Winston Churchill zei. Net als de Omgevingsvisie zelf.
